十八大以來水資源價改紀實：要健全污水處理收費政策
發(fā)布者：國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布時間：2017-10-23瀏覽次數(shù)：1877
分類施策 因地制宜 水資源價格改革穩(wěn)步推進
——黨的十八大以來水資源價格改革紀實
水是生命之源，不僅工業(yè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展要靠水，水更是城市發(fā)展、人民生活的生命線。我國是一個水資源嚴重短缺的國家，人均水資源量約2100立方米，僅為世界平均水平的28%，位列世界第121位，被聯(lián)合國列入全球13個貧水國家之一；每公頃耕地水資源量約為世界平均水平的1/2，約有39%的國土面積為干旱半干旱地區(qū)；全國每年缺水500多億立方米，400多個城市也就是2/3的城市存在不同程度的缺水問題，其中110座城市嚴重缺水。
另一方面，我國水資源利用效率不高，粗放、浪費用水問題普遍存在。從工業(yè)看，我國萬元工業(yè)增加值用水量52.8立方米，是世界先進水平的2—3倍；從農(nóng)業(yè)看，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.542，遠低于0.7—0.8的世界先進水平，如果能提高0.1，就能省下300多億立方米的水，相當于三峽水庫庫容；從城鎮(zhèn)看，城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏失率高達20%，每年損失100多億立方米的自來水，相當于我國總?cè)彼康?0%。
與此同時，污水處理壓力巨大。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國廢污水排放總量765億噸。而消耗1立方米水一般要排0.7立方米污水，也就是說節(jié)約1立方米水就可以少建0.7立方米污水處理量的污水處理設(shè)施，可以省下相應(yīng)的投資、土地占用、能源消耗、二氧化碳排放，帶來明顯的生態(tài)和環(huán)境效益。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，水資源的瓶頸制約將日益凸顯，水安全在國家總體安全中的位置也將更加重要。水資源產(chǎn)品價格改革事關(guān)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和國家水安全，意義重大。
黨的十八大以來，國家發(fā)展改革委認真落實黨中央國務(wù)院決策部署，深入貫徹習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次全體會議上的講話精神，按照資源性產(chǎn)品價格改革的總體安排，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，圍繞保障國家水安全，落實節(jié)水優(yōu)先方針，總體部署，分類施策，因地制宜，分步推動，不斷完善水資源價格形成機制，規(guī)范和加強水資源價格管理，初步建立起反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的水資源價格形成機制。對促進水資源保護和節(jié)約、人水關(guān)系和諧發(fā)展、改善水安全形勢發(fā)揮了重要作用。
分類施策 因地制宜 分步推動 價格形成機制初步建立
水資源價格改革涉及多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)的情況和改革目標任務(wù)要求又各有不同，這使其成為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加之歷史欠賬較多，改革任務(wù)繁重。此情此景，改革在實施中必須實事求是，因地制宜；必須抓住重點，分類施策，逐個擊破；必須把握節(jié)奏，分環(huán)節(jié)循序推進。
合理調(diào)整水資源費征收標準，體現(xiàn)水資源有償使用，促進水資源優(yōu)化配置。2013年，國家發(fā)展改革委會同財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于水資源費征收標準有關(guān)問題的通知》，明確提出水資源費征收標準的制定原則、分類和各地“十二五”末最低標準及調(diào)整時間表，截至2015年底，各地水資源費均已按要求調(diào)整到位（詳見下圖）。
初步統(tǒng)計，“十二五”末，全國地下水水資源費最低征收標準每立方米約為0.8元，比2011年提高37%；全國平均地表水水資源費最低征收標準約為每立方米0.3元，比2011年提高36%。同時，在水資源費改革中，各地區(qū)分地表水和地下水、不同用途分類制定水資源費征收標準，明確地下水水資源費標準高于地表水，水資源緊缺地區(qū)、地下水超采地區(qū)高于其他地區(qū)，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活合理取用水，鼓勵水資源回收利用，對治理地下水超采、促進水資源節(jié)約和保護發(fā)揮了重要作用。
推進水利工程供水價格改革，保障工程良性運行。充分發(fā)揮水利工程效益，實現(xiàn)工程良性運行，建立健全供水價格形成機制是妙方。南水北調(diào)是舉世矚目的重大水利工程，水價政策影響面廣，社會關(guān)注度高。在制定水價政策過程中，統(tǒng)籌考慮工程特點和受水區(qū)實際，出臺南水北調(diào)東線、中線工程運行初期供水價格政策，東線工程實行運行還貸水價，中線工程總體實行成本水價，既保障了工程的良性運行和綜合效益的發(fā)揮，又充分考慮了受水區(qū)社會經(jīng)濟承受能力，有利于發(fā)揮水價的杠桿作用，促進受水區(qū)水資源優(yōu)化配置。
針對部分中央直屬水利工程，提高其供農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用水價格，保障水利工程的正常運行和維護。在推進市場化改革方面，積極吸納社會資金，創(chuàng)新定價模式，研究提出吸引社會資本投入水利工程建設(shè)的價格政策，明確新建社會投資的水利工程供水價格原則上由供需雙方協(xié)商確定。對具備條件的中央直屬水利工程實行供需雙方協(xié)商定價，在市場化改革方面邁出實質(zhì)性步伐。同時，一些地區(qū)結(jié)合實際，建立兩部制水價、豐枯季節(jié)水價、超定額累進加價等制度，健全了水價形成機制，從制度設(shè)計上保障工程良性運行，并進一步發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用。
城市節(jié)水 處理污水 農(nóng)業(yè)用水 譜人水和諧新樂章
水流入城市，流入村莊，水同人們親密無間，成為城市居民、企業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活生產(chǎn)之珍貴資源。有序推進城市供水價格改革，建立健全污水處理收費制度，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是水資源產(chǎn)品價格改革中的重要組成部分。
城市水價究竟是怎么定的？一方面，城市供水價格要合理反映供水成本，兼顧社會承受能力；另一方面，要通過完善水價形成機制，建立健全階梯水價制度，促進水資源優(yōu)化配置。同時，要推進供水企業(yè)成本公開和定價成本監(jiān)審公開，提高水價調(diào)整的科學性和透明度，保障公眾知情權(quán)，讓市民了解水價的制定，從而對改革給予更多理解和支持。
在城市，培養(yǎng)市民節(jié)水意識是重點，這需要全面實行居民階梯水價制度，發(fā)揮水價杠桿作用來實現(xiàn)。發(fā)展改革委會同住建部印發(fā)的《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導(dǎo)意見》明確要求，2015年底前，設(shè)市城市原則上要全面實行居民階梯水價制度（詳見下圖）。
截至2016年底，全國設(shè)市城市階梯水價制度已基本建立。新的價格機制也引導(dǎo)、重塑著市民用水習慣，培養(yǎng)出節(jié)水意識。據(jù)統(tǒng)計，近5年來全國城市用水人口增長了近15%，用水總量僅增長11%。
在“人水和諧”的關(guān)系中，污水處理是重要一環(huán)。完善污水處理收費制度，可有效促進水污染防治。按照“污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利”的原則制定和調(diào)整污水處理收費標準，是發(fā)展改革委會同財政部、住建部印發(fā)《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費標準等有關(guān)問題的通知》提出的明確要求，同時，《通知》還提出了到2016年底污水處理費征收最低標準，即設(shè)市城市居民污水處理收費標準原則上每噸應(yīng)調(diào)整至不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經(jīng)達到最低收費標準但尚未補償成本并合理盈利的，可結(jié)合污染防治情況等進一步提高污水處理費標準。并要求各地加大污水處理費收繳力度，結(jié)合實際實行差別化收費政策，積極吸引社會資本投入。
建立健全污水處理收費制度，合理調(diào)整污水處理收費標準，對促進水污染防治、改善水環(huán)境質(zhì)量起到了重要作用。截至2016年底，超過60%的設(shè)市城市污水處理費已達到或超過國家規(guī)定的最低標準，全國31個省份均已建立污水處理收費制度，其中設(shè)市城市開征率為100%；設(shè)市城市年污水處理總量約為449億噸，比2012年提高23%；城市污水處理率達到93%，比2012年提高6個百分點。
水流過城市，流到村莊，為耕地帶來絲絲清涼，成為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。
“星星之火，可以燎原”。最初，農(nóng)業(yè)水價綜合改革是從試點示范開始的。2014年10月，在全國27個省的80個縣200萬畝灌溉面積開展試點，試點縣代表了不同水資源條件、不同灌溉方式、不同經(jīng)濟發(fā)展水平，探索內(nèi)容包括創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理體制和水價形成機制，綜合運用制度建設(shè)、水價機制、工程配套、精準補貼、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)等。
實踐證明，農(nóng)業(yè)水價綜合改革這件事是可以做的，效果是明顯的。從改革地區(qū)成效看，通過渠道襯砌、硬化疏浚渠系和用水計量收費，減少了輸水過程的“跑、冒、滴、漏”損失，解決了土渠水流不暢、灌溉時間長的問題，既提高了水資源利用率，也提高了農(nóng)民水是商品、自覺節(jié)約用水的意識。試點地區(qū)畝均節(jié)水約110立方米，灌溉周期平均縮短約20%，打架搶水的現(xiàn)象沒有了，灌溉勞動投入也相應(yīng)減少，水費實收率提高到95%以上，還促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高了水利設(shè)施的管護水平，工程良性運行機制初步建立，發(fā)揮了一定的示范帶動作用。
總結(jié)試點經(jīng)驗，進一步提出改革意見，在全國范圍穩(wěn)步推開。2016年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，明確了改革的總體目標和工作任務(wù)，用10年左右時間，建立健全合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制，農(nóng)業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要通過3—5年時間努力率先實現(xiàn)改革目標。
從此，農(nóng)業(yè)水價綜合改革有了目標和方向，改革進入全面推進階段。相關(guān)部門各司其職、協(xié)同配合，通過聯(lián)合發(fā)文部署、加強政策支持、開展情況通報、做好宣傳引導(dǎo)等方式指導(dǎo)地方推進改革。各地因地制宜、以點帶面，著力建立健全工作機制，精心編制改革實施方案，在夯實水價改革基礎(chǔ)、建立健全水價形成機制、建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制等方面進行積極探索。目前，改革各項工作正扎實有序推進，全國改革實施面積達5200萬畝（詳見下圖），其中2016年、2017年新增面積分別約為2000萬畝和3000萬畝。
放眼未來 改革將久久為功、持續(xù)發(fā)力放眼未來 改革將久久為功、持續(xù)發(fā)力
水資源價格改革將繼續(xù)有計劃、分步驟地扎實推進。在未來的改革進程中，健全反映資源稀缺程度、市場供求狀況、環(huán)境成本的水資源價格形成機制，規(guī)范和加強水資源價格管理，做好改革頂層設(shè)計，強化地方主體責任等方面需要持續(xù)發(fā)力。
要全面推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。深入貫徹2017年中央1號文件關(guān)于“把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓”的精神，進一步強化部門協(xié)同配合，充分發(fā)揮典型示范的引領(lǐng)作用，突出重點，狠抓落實，健全體制機制，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，逐步擴大改革實施范圍。
要完善城市供水價格形成機制。完善居民階梯水價制度，優(yōu)化分級水量安排，合理設(shè)置分級水價，有效發(fā)揮階梯水價調(diào)節(jié)作用。同時，建立健全非居民用水超定額累進加價制度，利用價格杠桿促進工商企事業(yè)單位節(jié)約用水。
要健全污水處理收費政策。合理制定和調(diào)整污水處理費，吸引更多社會資本積極參與污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營。同時，進一步落實征繳主體責任，防止跑冒滴漏，加大對自備水源用戶的檢查和督導(dǎo)力度，提高污水處理費征繳率。